壹、前言

人口為一個國家的重要元素，人口的組成、素質、分布及發展等亦關乎國家的經濟發展與社會福祉，由此可見，人口結構在質與量上的變化，為國家競爭力的重要關鍵，人口增長情形亦會影響整個國家的教育發展。

過去二十餘年來，我國育齡階段婦女總生育率持續下降，為世界上生育率最低國家之一，少子化的現象也一年比一年嚴峻。根據內政部戶政司官網（無日期）的統計資料，我國育齡婦女生育率自1998年首度跌破1.5以來，一路呈現下滑的趨勢。而另一方面，我國65歲以上人口占總人口比率於1993年即超過7％，開始邁入「高齡化社會」，隨著醫療科技的進步及平均壽命不斷延長，未來高齡化速度將更為明顯。我國粗出生率與粗死亡率曲線於2020年交叉，2021年粗死亡率高於粗出生率，人口呈現自然減少。2021年出生數為15.4萬人、死亡數為18.4萬人，自然增加為負3萬人，亦即人口呈現負成長情形。而美國中央情報局 （Central Intelligence Agency，簡稱CIA）（2021）發布全球 227 個國家與地區的生育率預測數據，其中臺灣每名 15 至 45 歲女性，只會擁有 1.07 個孩子，生育率在各國中墊底。

從以上數據可知，臺灣的少子化問題實為嚴重，政府雖然陸續提出多項政策因應，但似乎成效有限，仍挽救不了日益下跌的生育率。如何解決在此趨勢下對學校、教師， 甚至整個臺灣教育所造成的衝擊，將會是一個嚴肅且重要的課題，更是項嚴峻的挑戰，亟須及早籌謀因應對策。

貳、少子化現象的成因及其對國民教育的影響

一、    少子化現象的成因

造成少子化現象的成因其實十分地複雜，一般而言，可能的原因包括經濟壓力大、社會價值觀改變、托育設施不健全、誘因不足等。根據聯合國人口基金（United Nations Population Fund，簡稱UNFPA）（2019）發佈的研究報告《各國對於低生育率的因應對策成效如何？》（Policy responses to low fertility: How effective are they?），其中針對亞洲地區低生育率的日本、南韓、臺灣、香港及新加坡做了詳盡的分析，並指出與其生育率嚴重下滑的主要因素包括：

（一）經濟與勞動市場的不確定性：不穩定的工作發展、M型化社會、低薪及居高不下的物價與房價等，使得1981-2000年出生的千禧世代（亦稱Ｙ世代）(the Millenials) 不得不延後踏入婚姻及成立自己的家庭。

（二）職涯發展與家庭生活之間的衝突：高等教育的擴張使得更多的女性進入職場，造就了更多的雙薪家庭，但僵化及工作時數長的工作環境使得一般上班族（尤其是職業婦女）難以兼顧工作和家庭。

（三）家庭性別角色長期的不平等：東亞國家長期以來的性別角色與刻板印象難以破除，多數女性在進入勞動市場後，仍需負擔較多的家務及育兒工作。

（四）可觀的育兒成本：亞洲至今仍普遍存在高度競爭的升學制度，為了讓子女在教育體系中成功，父母（尤其是母親）必須投注更多時間、心力與資源於子女教育的軍備競賽上，因而選擇少生。

（五）年輕世代對婚姻、生育、家庭的傳統價值與期待望而卻步：相較於西方先進國家，東亞國家的傳統文化大多期待小孩在婚姻關係中產生，對於傳宗接代的觀念仍普遍存在，在此種文化規範下，使得年輕世代與長輩的想法有所落差。

除了上述因素之外，就臺灣的少子化危機而言，自廣設高中及大學政策推行之後，人民受教育的時間加長，年輕世代不只延緩進入職場，也延緩其獨立、結婚及生育的時間，進而可能加劇當前少子化的問題。其他像幼兒托育成本、教育問題、高房價及經濟上的不確定因素（例如這兩三年新冠肺炎疫情所造成的失業、轉業）等，亦會影響年輕世代對於結婚、生子的意願，並成為加重少子化問題的成因。 

根據內政部戶政司（2021）統計分析，2020年國人20-49歲的整體有偶率（已婚率）僅41.95％，其中男性為38.3％、女性45.6％，亦即無論男性或女性，已婚者都屬少數。國內男性平均初婚年齡32.3歲，女性平均初婚年齡則為30.3歲。其中25-29歲有偶率僅有14.8％，可見30歲前結婚已是少數，逾35歲以上、未滿40歲的人，還有四成多未婚。與十年前相較，各年齡層女、男性未婚率多呈上升，晚婚的情形也越來越明顯。

而由於國內近年的不婚及晚婚的趨勢，自然也影響了女性晚生的情形。根據內政部的報告， 2020年國內女性生產首胎的平均年齡為31.09歲，有近七成的女性30歲以後才生第一胎，其中首次生產的女性平均年齡40-44歲及45歲以上兩個年齡層都有明顯增加。

二、少子化對於國民教育的影響

少子化現象衝擊著國內教育，以下針對國民教育階段，探討此問題對國民教育的影響：

（一）學校班級數減少：因為新生兒出生人數遞減，中小學班級人數自然也減少，班級數必須下降才符合教育資源上的經濟效益，部份學校規模也因日漸萎縮， 有被裁併的可能。在教育部官網於2021年公布的「109學年度國民中小學概況統計」中，國小專設校數由 99 學年 2,661 所逐年遞減至 109 學年 2,631 所，累計減少 30 所 。因國中小逐年調降編班人數，故班級數減幅小於學生數減幅，109 學年國小班級數為 5.1 萬班，較 99 學年 5.9 萬班減少 12.8%，國中則自 2.8 萬班降至 2.2 萬班，減少 5,976 班(-21.2%)。 

（二）教師超額：由於學生人數減少，教師需求亦逐漸下降，造成師資過剩的問題。根據教育部官網各級學校教師人數的統計，110學年各級學校專任教師共30.1萬人，相較於105學年，國中、高中及大專教師減少約9千人。而另一方面，自師資培育多元化後，每年平均有一萬多人考取教師資格， 但實際上許多縣市中小學一般教師缺額急速下降，教師甄試錄取率越來越低，流浪教師的數量也逐年不斷累計增加中。 

（三）學校閒置空間增多：國小從 93學年度開始減班，98 學年度少子化衝擊延伸到國中，國小學齡兒童人數遽降，緊接著影響國中學生來源。減班之後， 多餘的教室變多了，而裁併廢校的校園也變多了。如何妥善規劃及運用閒置校園，使其不變成為治安死角或蚊子館，也是有待解決的ㄧ大問題。 

參、他山之石：新加坡政府對於少子化現象之對策

綜觀全球明確訂立鼓勵生育政策的國家，其具體措施均存在不少共通之處，包括提供財政及稅務誘因、給予法定育兒假期、實施彈性工作安排，以及提供托兒服務等，惟細節各有不同。
而同樣位處於亞洲的新加坡，生育率曾在1960年達到5.76的高點，其後由於當地急速地工業化，婦女工作機會大增，生育率逐漸下跌，新加坡政府於是積極推出多項提高生育率及育兒友善的措施。

在結婚觀念的推廣方面，社會及家庭發展部(Ministry of Social and Family Development )在2008年成立了「社會發展網絡」(Social Development Network, SDN)，其官網（無日期）即提供單身者許多有關聯誼活動的資訊，並與民間合格的婚配產業合作，致力於結婚率的提升。

而對於刺激生育率，新加坡政府亦提出許多作法，在名為「打造一個適合家庭的新加坡」(Building a Singapore that is Made For Families)官網（無日期）中，便彙整了各部會有關友善建立家庭資訊，茲就要點摘述如下：

一、計畫生育的父母可獲房屋優先權：在「育兒優先配屋計劃」(Parenthood Priority Scheme) 之下，懷孕中及已有1名子女的新婚夫婦可獲優先權，購買資助出售房屋單位。同樣地，已育有至少3名子女的家庭，可在「第三名子女優先配屋計劃」 (Third Child Priority Scheme)之下獲得優先權。此外，打算在3個月內結婚的準夫婦，亦可在「未婚夫妻住房計劃」下購買資助房屋。

二、較長的育兒假期：新加坡的在職母親自2008年起可享有長達16週的有薪產假；而在職父親亦自2017年起可享有兩週的有薪侍產假，同時父親可挪用母親產假 4 週成為父母共同產假，領養者亦可有 12 週假期。此外，新加坡的父母在子女滿7歲前，每年可放最多6天的有薪育兒假；至於育有2歲以下子女的在職父母，亦可每年放最多6天的無薪育嬰假。

三、鼓勵企業提供彈性的工作環境：自2013年起，新加坡企業若向員工提供彈性工作安排(例如彈性職務分配或彈性上班時間)，可向政府申請「工作與生活和諧津貼」，以彌補相關支出。就每名定期使用彈性工作安排的員工，企業可獲發每年2,000 新加坡元的補助（新加坡幣兌換台幣的匯率為1:21.36），而兩年合計的補助總額上限為70,000 新加坡元。（由於最近新冠疫情爆發，導致彈性工作安排的使用量激增，新加坡政府已於2020年8月暫停接受該項補助的申請。）

四、更為慷慨的托兒補助：若父母將子女送往合格托兒中心照顧，則可獲發基本學前教育補助。年齡介乎2-18個月的嬰幼兒，每月補助金額最多為600 新加坡元；18-72個月較年長的兒童，每月補助金額最多為300 新加坡元。為了向父母提供可負擔的托兒服務，新加坡政府於2021-2025年期間向超過320家私營托兒中心提供資助。這項政策旨在把資助學前教育學童覆蓋率，由2019年的僅50%，顯著提升至2025年或之前的80%。 

五、提供更多人工輔助受孕的支援：對於需要人工輔助受孕的夫婦，新加坡政府提供更多支援。新加坡衛生部對於在公立醫院接受人工生殖技術的夫婦，每次療程最多可獲新加坡政府75%的津貼，並訂有療程次數上限。

六、「嬰兒紅利」現金獎勵計劃(Baby Bonus Scheme)下的特別補助：自2001年4月起，生產第一胎及第二個新生嬰兒的父母可獲8,000 新加坡元的一次性現金獎勵，於18個月內分5期發放。第三胎及其後的每名新生嬰兒，生育獎金更增至10,000 新加坡元，以累進資助方式鼓勵增加子女數目。

此外，政府亦設立共同儲蓄計劃「兒童發展戶頭」(Child Development Account)，幫父母先行存入3,000 新加坡元作為前期資金。在子女年滿12歲前，父母於該戶頭存入的款項，政府會作出等額配對供款，亦即以一比一的方式，父母存一塊，政府給一塊，政府津貼每胎總上限為 6,000 元，第三胎以上每胎 12,000 元。
新加坡除子女免稅額外，新加坡的父母在第一胎子女出生的年度，可從應繳稅款中獲5,000 新加坡元的一次性「家長稅務回饋金」(Parenthood Tax Rebate)。此外，所有在職母親均可申領「在職母親子女免扣除額」(Working Mother’s Child Relief)，在計算個人所得稅時，就第一名子女豁免計算15%的收入。
對育有兩名子女的新加坡家庭而言，當孩子年滿13歲時，其累計經濟誘因估計可多達118,000 美元。在豐厚的育兒福利下，新加坡於2001-2017年期間用於鼓勵結婚和生育的年度公共支出，躍增4倍至25億新加坡元。

肆、對未來國民教育政策及發展之建議（代結語）

少子化問題不是單純的生育率問題，而是一個複雜的社會文化問題。目前我國在因應少子化的問題上，係由各部會及各地方政府分別提出策略，缺乏整體性的規劃及相關的監督機制，於是落入頭痛醫頭、腳痛醫腳的窠臼，導致成效不彰。政府宜成立跨部會的少子化危機應變小組，系統性地規劃我國少子化政策，並督導各機關執行，以提升成效。在法制面上，也可參考日本2003年制定的「少子化社會對策基本法」，明訂我國因應少子化問題的專法，並據以規範中央各機關、地方政府、企業、民間團體等有關少子化問題應負的權責，以期能更有效地解決我國少子化的問題。

對於未來的國民教育政策及發展，以下則提供幾點建議：

一、從學校教育改變性平及婚育觀念：傳統價值對於兩性在婚姻與育兒過程中所該承擔的角色過於死板，例如女性分擔過高比重的家務、請育嬰假的父親比例太少等，這些都反映出傳統性別分工模式在現今的台灣社會已不合時宜，也導致人口政策失靈（鄭雁馨、許宸豪，2019）。正確的性別平等及家庭觀念應從小扎根，學校在親職教育方面，也要鼓勵家長共同參與子女的教育過程。

二、加強課後輔導，讓家長安心工作：有鑒於目前以雙薪家庭居多，除了建請雇主提供能工作與家庭生活平衡的工作環境之外，學校方面也可多提供學童課後照顧，讓家長們在工作上能無後顧之憂。

三、鼓勵推展精緻教學特色，成為小而美的學校：在就學人口逐年銳減的情形下，學校課程宜更精緻而多元，提供更優質的教育。而另一方面，師資培育機構也要對教師的質與量嚴格管控及把關，以化解師資過剩的問題。

四、整合學校資源，協助創新轉型：地方政府宜積極進行學校資源的盤點與整合，採策略聯盟的方式，並與社區合作，以創新的作法活化校園閒置空間，使學校能進一步轉型為成社區終身學習的新基地。

參考文獻

內政部戶政司官網（無日期）。人口統計資料。取自https://www.ris.gov.tw/app/portal/346

教育部（2021）。109學年度國民中小學概況統計。取自https://stats.moe.gov.tw/bookcase/Basic/110/index.html

鄭雁馨、許宸豪。（2019）。台灣超低生育綠的迷思與現實。取自https://twstreetcorner.org/2019/03/31/chengyenhsinhsuchenhao/

“Building a Singapore that is Made For Families”. Retrieved from https://www.madeforfamilies.gov.sg

Central Intelligence Agency. (2021). Total fertility rate. Retrieved from https://www.cia.gov/the-world-factbook/field/total-fertility-rate/

Ministry of Social and Family Development. Retrieved from  https://www.msf.gov.sg/policies/Marriages/Pages/default.aspx

United Nations Population Fund.（2019）. Policy responses to low fertility: How. effective are they? Retrieved from https://www.unfpa.org/publications/policy-responses-low-fertility-how-effective-are-they